一、引言

随着科技的不断进步，城市低空经济正逐渐成为推动城市发展和产业升级的新引擎。低空经济是以民用有人驾驶和无人驾驶航空器在低空空域内的各类飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合经济形态。2021 年 2 月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将低空经济写入国家规划。2023 年 12 月，中央经济工作会议提出，打造低空经济等若干战略性新兴产业。2024 年 1 月 1 日起，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着中国无人机产业进入规范化发展的新阶段。

近来，低空经济发展迅速，成为全球经济的新热点。在中国，深圳、广州、南京、上海、北京等城市率先发力，成为五大低空经济城市，以技术创新为引领，以场景应用为驱动，高效推进产业发展布局。预计到 2026 年，中国低空经济规模将突破万亿元大关。

低空经济具有产业链长、科技含量高、创新要素集中等特点。一方面，空中通勤、空中物流、空中旅游等众多新场景能够极大提高生产效率、生活品质和交通边界，重塑人们的生产生活方式；另一方面，低空经济具有广阔前景、有望成为新的经济增长引擎。

本文将探讨城市低空经济建设方案，为城市发展注入新的活力。

二、城市低空经济发展案例

1. 苏州：打造低空经济新高地

强化顶层设计，制定专项规划政策，提出千亿产业规模目标。

江苏省委、省政府高度重视低空经济发展，苏州市编制了《苏州市低空经济发展规划 (2024~2030 年)》《苏州市低空经济高质量发展实施方案 (2024~2026 年)》《苏州市支持低空经济高质量发展的若干措施 (试行)》等政策文件，明确提出力争打造全国低空经济示范区和千亿产业规模的总目标，围绕建设产业生态、建设基础设施、规划航空路线、构建低空智慧物流体系等方面确定任务，在引进培育低空重点企业、鼓励低空科技创新、扩大低空飞行应用场景、优化低空经济发展环境四个方面制定了 15 项支持措施，单项奖励最高达 2 亿元。良好的政策环境为苏州招引重点项目提供了优越条件，目前苏州已签约低空经济项目 251 个，涵盖低空制造、低空基础设施、低空应用等领域，还签约了 16 个低空经济相关产业基金，总规模超 200 亿元。

培育扶持龙头骨干企业，引入科研机构试点示范引领。

苏州市培育扶持龙头骨干企业，遴选昆山花桥低空经济产业园等 7 家低空经济先导产业园，空天动力研究院等 7 家低空经济创新示范机构，苏州羚控智能装备科技有限公司等 30 家低空经济领航企业，成立苏州市低空经济产业标准化联盟，在在建圈强链、标准化研究、科技创新、人才培养等方面形成苏州优势。同时，科研机构支撑加速汇聚科创资源，推动工信部电子五所设立低空飞行器中试验证中心（华东分所运营），建设低空飞行器的器件与部件、整机与系统、工业软件等中试平台；推动中国电子化标准研究院设立无人驾驶航空器（华东）标准验证中心，具备完备的检测能力并开展关键核心标准研制；联合中国航空器拥有者及驾驶员协会在苏州设立低空经济产业分会，集聚行业智慧；成立苏州市航空产业发展有限公司、苏州市国际航空物流有限公司、苏州低空科技有限公司三大公司，在低空基础设施建设、航空物流服务、低空运行管理三大方面提供保障，实现对低空飞行器 “看得见、叫得到、管得住”。

拓展低空物流场景，提升物流速度，降低成本。

苏州市大力推进快递运输、即时配送、农村配送、岛际物流、跨江物流等场景应用。打造无人机运邮试点（金港 — 双山岛），实现快递邮件提速上岛、绿色上岛，上岛速度提升 87%，物流成本降低 20%；开辟无人机配送航线（顺丰吴江分拨中心 — 苏州大学未来校区），配送时间节约 77%；开通东山枇杷运输临时航线，通过 “即时响应 + 无人机运输 + 上门送达” 的模式，为枇杷同城、跨城半日达提速增效；创新水上综合服务无人机应用场景，满足离岸船民获取生活物资、药品、维修件等高品质、强时效需求，实现以低空经济赋能船民服务 “最后一公里”。

2. 平阴县：全国首例低空经济特许经营权出让

项目招标情况及合同履行期限。

11 月 5 日，济南公共资源交易中心官网发布了《平阴县低空经济特许经营权出让项目招标公告》，项目招标人为平阴县发展和改革局，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务，合同履行期限为 30 年，估算投资 9.24 亿元。11 月 26 日开标，山东金宇通用航空有限公司以 9.24 亿元中标。

特许经营权主要内容及意义。

特许经营权主要是基于平阴县两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。这一项目是地方对低空经济的积极探索，出让带来的财政收入，可用于支持当地的基础设施建设、公共服务改善等。同时，也为产业发展、地方经济贡献新的范式，为低空经济产业发展注入新动能。

小县城成为全国首例的原因分析。

平阴县虽然是小县城，但在发展低空经济方面有其独特优势。位置特殊，位于济南、泰安、聊城、济宁连接的咽喉要道，是晋冀鲁豫链接的重要节点，适合发展交通运输产业。经济实力不容小觑，以玫瑰花著称，且人均收入超过北面的长清区，县城内企业林立。近年来面临转型考验，平阴敏锐地发现了低空经济的重大机遇。目前，平阴县拥有平阴榆山机场和平阴孝直通用机场两处机场，已有多家通用航空企业入驻，开展了航空摄影、无人机组装试飞、农林飞防等业务。此外，平阴县还在无人机物流细分赛道上取得了突破，结合新型基础设施建设，打造了现代物流体系。同时，山东省交通运输厅发布了相关行动方案，为平阴的低空经济发展提供了政策保障。今年 10 月 1 日，济南低空经济发展集团揭牌成立，平阴作为济南市的重要组成部分，成为这一布局的关键一环。11 月 26 日，山东金宇通用航空有限公司以 9.24 亿元的价格成功中标，获得了平阴县 30 年的低空经济特许经营权。

三、低空经济建设关键环节

1. 时空信息基础设施

（1）保障高精度定位、低延迟连接、高分辨感知、三维超高精度地图更新。

时空信息基础设施是低空经济发展的关键环节。国际宇航科学院院士王晋年指出，这意味着要保障无处不在的高精度定位、随时随地的低延迟连接、无缝覆盖的高分辨感知、三维超高精度地图更新。为了满足低空经济的 “高精度、快收敛、高完好、高安全、高可用” 的 “四高一快” 定位需求，传统通信基础设施的改造、5G-A 通感一体化和卫星互联网的发展都将为低空经济提供强有力支持。广州大学正在打造城市卫星 “五羊星座”，聚焦南北纬 25 度地带的卫星组网，将为广州的 “天空之城” 提供低纬低轨高频度的遥感通信融合能力，促进信息高速公路的建立，助力广州在低空经济领域走在前列。

（2）传统通信基础设施改造、5G-A 通感一体化和卫星互联网为低空经济提供支持。

2024 年是 5G-A 商用元年，通感一体化作为 5G-A 的重要新增能力和创新方向之一，备受关注。通感一体化即通信感知一体化，能够解决低空飞行中低空建筑密集、卫星导航信号稳定性差、雷达密集部署经济性差等问题，还能支持多目标探测和跨区域完整航迹的连续跟踪与上报，为低空安防等低空经济领域的各类应用提供技术和网络支持，推动低空经济规模化发展。

各地已经在 “水陆空” 全场景开展 5G-A 通感一体化关键技术的验证和规模试点。运营商正积极推动 5G-A 建设和应用落地，中国移动表示今年将在全国 300 个城市启动商用部署。位于湖北省武汉市阳逻港港口的 5G-A 基站叠加了雷达功能，能探测跟踪周边的汽车、轮船、无人机，堪称全天候超视距感知的 “千里眼”。

中国电信低空经济产业联盟正式成立，并发布 “低空领航者” 行动计划，联盟将协调产学研等各方力量，共同培育产业生态，推动低空经济加速产业化落地。中国移动北京公司联合中关村延庆园、中兴通讯等，在 5G-A 通感一体网络环境下，成功完成基于 AI 智算及大模型深度学习的多类型目标精准识别试验，验证了 5G-A 通感一体技术在 600 米低空中精准辨识飞鸟与无人机的可行性。中国联通构建了 “端网业智安” 的低空智能网联体系，打造智慧用管服一体化平台。

2. 多领域融合

（1） 全链条育产业，发挥科研机构优势，推动各领域企业向低空经济领域技术输出。

低空经济具有广阔的发展前景，需要全链条培育产业。发挥科研机构的优势，推动各领域企业向低空经济领域进行技术输出。例如苏州市培育扶持龙头骨干企业，遴选低空经济先导产业园、创新示范机构和领航企业，成立苏州市低空经济产业标准化联盟，在在建圈强链、标准化研究、科技创新、人才培养等方面形成苏州优势。同时，科研机构支撑加速汇聚科创资源，推动工信部电子五所、中国电子化标准研究院等在苏州设立相关机构，为苏州低空经济发展提供技术支持。

（2）全领域造场景，拓展低空经济在公共服务管理和新业态新服务领域的应用。

拓展低空物流场景，提升物流速度，降低成本。苏州市大力推进快递运输、即时配送、农村配送、岛际物流、跨江物流等场景应用。打造无人机运邮试点，开辟无人机配送航线，开通东山枇杷运输临时航线，创新水上综合服务无人机应用场景，以低空经济赋能船民服务 “最后一公里”。

此外，各地还积极拓展低空文旅、政务巡检、农林植保、应急救援等场景应用。河北雄安白洋淀景区开通空中游览项目，接待观光游客超千人。重庆发放低空飞行消费券，用于滑翔伞、热气球、水上飞机等项目体验，激发低空消费热。深圳大鹏区东西涌海滩探索引进无人机配送服务，满足消费者需求。

（3）全方位强支撑，建立全方位保障体系，给予资金支持，营造良好环境。

建立全方位保障体系，给予资金支持，营造良好环境，为低空经济发展提供强有力的支撑。苏州市围绕建设产业生态、建设基础设施、规划航空路线、构建低空智慧物流体系等方面确定任务，在引进培育低空重点企业、鼓励低空科技创新、扩大低空飞行应用场景、优化低空经济发展环境四个方面制定了 15 项支持措施，单项奖励最高达 2 亿元。平阴县出让低空经济特许经营权，带来的财政收入可用于支持当地基础设施建设和公共服务改善。

同时，各地还积极推动低空经济基础设施建设，完善低空飞行服务保障体系。深圳发布低空基础设施高质量建设方案，预计建成 1200 个以上低空起降点，覆盖载人飞行、物流运输、社区配送及城市治理服务四大领域。南京发布《南京市低空飞行服务保障办法（试行）》，加快构建便捷高效的低空飞行服务保障体系，建设市级低空飞行服务平台，培育低空飞行场景，开展低空用户需求统筹评估等保障措施。

四、低空经济建设开展方式

1. 工信部举措

工信部在推动低空经济建设方面采取了一系列重要举措：

加强顶层谋划，印发通用航空装备创新应用实施方案。工信部联合有关部门印发《通用航空装备创新应用实施方案 (2024—2030 年)》，会同有关部门研究支持低空产业技术装备创新思路举措，为低空经济发展提供了政策指导和方向引领。

加强多场景应用牵引，开展通用航空器创新应用试点工作。在全国多地开展通用航空器创新应用试点工作，如在新疆石河子召开低空产业创新发展大会，推动建立 “干支通、支支通、全网联” 航空运输体系；在黑龙江北安召开通用航空装备创新应用现场会，打造无人机农业喷洒、林业防护规模化、常态化应用模式标杆。

推动信息技术与装备发展融合创新，开展低空通信及感知网络技术验证等工作。当前我国主要的信息通信企业以及动力电池、电机等企业都积极布局参与到低空经济中来，各领域创新要素正在加速向低空产业集聚。已开展基于 5G/5G-A 的低空通信及感知网络技术验证、应用试点等工作。

完善产业法规标准体系，颁布民用无人驾驶航空器相关规定和标准。为提升无人机生产制造的质量，颁布了《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》，编制了《民用无人驾驶航空器系统安全要求》等国家标准，建设了民用无人驾驶航空器产品信息系统，不断完善企业和产品的备案管理。

2. 因地制宜打造

低空经济的发展需要因地制宜，打造适合当地的发展模式。主要有以下四种模式：

产业集群模式，依托现有产业基础，打造低空经济产业集群。例如前瞻产业研究院以湖南省为例，从设施设备、服务要求、信息管理、质量控制等 12 个维度，构建无人机应用服务规范标准，提升制度的规范性和标准性。加快民用航空产品自主研发和制造，通过优化设计、完善供应链，逐步实现低成本、高质量的发展目标，构建全价值链集成化的产业体系。通过引进投资项目，打造产业合作平台，推动低空经济发展。

创新驱动模式，重视科技创新，推动低空经济关键技术研发和产业化。各地应重视科技创新，通过产学研合作，推动低空经济关键技术的研发和产业化。例如苏州市培育扶持龙头骨干企业，成立苏州市低空经济产业标准化联盟，在在建圈强链、标准化研究、科技创新、人才培养等方面形成苏州优势。同时，科研机构支撑加速汇聚科创资源，推动工信部电子五所、中国电子化标准研究院等在苏州设立相关机构，为苏州低空经济发展提供技术支持。

应用牵引模式，以市场需求为导向，推动低空经济在多领域的应用示范和规模化发展。以市场需求为导向，推动低空经济在应急救援、物流配送、城市管理等领域的应用示范和规模化发展。例如苏州市大力推进快递运输、即时配送、农村配送、岛际物流、跨江物流等场景应用。打造无人机运邮试点，开辟无人机配送航线，开通东山枇杷运输临时航线，创新水上综合服务无人机应用场景，以低空经济赋能船民服务 “最后一公里”。此外，各地还积极拓展低空文旅、政务巡检、农林植保、应急救援等场景应用。

开放协作模式，加强区域内外合作，共同推动低空经济发展。加强区域内外的合作，利用国内外资源，共同推动低空经济的发展。例如前瞻产业研究院以广东省为例，统筹建设若干个低空飞行器起降点、低空监视设施、无人机自动值守机库等低空飞行地面基础配套设施。广州开发区拥有低空全产业链企业，用先进的人工智能、信创产业作为支撑，以探索更多低空经济落地的领域。深圳具有全国首创性和引领性的地方性法规，并且具有全国一批领先的民用无人机企业，最具先发优势。大湾区注重形成多元化业务格局，未来在不断积累的运行经验形成行业宝贵的示范作用。

五、城市低空经济建设方案示例

1. 杭州市

主要目标：

提升产业能级：杭州市有近 400 家低空经济相关企业，涵盖低空航空器零部件制造、飞行保障、运行服务等领域。通过政策引导和资金支持，吸引更多企业落户，培育 “链主” 企业，扩大有效投资，支持重点企业发展，提升低空经济的产业能级。

完善交通网络：开通无人机航线，建立起降场（点），启动建设 “中国飞谷”，完善低空交通运行网络，提高物流速度，降低成本。

提升管理能力：强化财税、金融、土地、人才、国资等综合要素保障，支持低空经济发展。由市交通运输局负责牵头组织实施，各政策条款由市级各有关部门和各区、县（市）具体实施，提升低空交通保障能力。

拓展应用场景：支持基础设施建设，鼓励公共领域先行先用，探索新型应用场景，拓展低空经济在公共服务管理和新业态新服务领域的应用。

打造试点示范：成为全国低空经济领军城市，打造低空经济杭州样板。

主要举措：

加快补链强链，建设低空产业创新高地：结合杭州市在数字经济、人工智能、软件技术等方面的特色、优势，支持低空经济领域的研发创新活动。鼓励关键技术攻关，推进科研成果转化，支持科研成果落地，支持产品推广应用，鼓励软件技术支撑，鼓励行业标准规范制定。

夯实数实基建，完善低空交通运行网络：开通无人机航线，建立起降场（点），启动建设 “中国飞谷”。完善低空飞行服务保障体系，建设市级低空飞行服务平台，培育低空飞行场景，开展低空用户需求统筹评估等保障措施。

建立制度规范，提升低空交通保障能力：制定《杭州市低空经济高质量发展实施方案（2024—2027 年）》，明确发展目标、产业选择和空间布局、主要任务、保障措施等方面，为杭州市 “打造全国低空经济领军城市” 目标制定了 “时间表” 和 “路线图”。

培育市场需求，拓展低空应用多元场景：支持基础设施建设，鼓励公共领域先行先用，探索新型应用场景，拓展低空经济在公共服务管理和新业态新服务领域的应用。打造无人机运邮试点，开辟无人机配送航线，开通东山枇杷运输临时航线，创新水上综合服务无人机应用场景，以低空经济赋能船民服务 “最后一公里”。

开展试点示范，打造低空经济杭州样板：重点支持余杭区、建德市、钱塘区、萧山区、桐庐县、临平区等打造低空经济产业发展示范区，聚焦低空物流、低空数据、低空视觉、低空制造等领域，形成错位发展、优势互补的产业格局。

2. 十堰市

总体思路：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进低空智能融合基础设施体系建设。按照整体规划、分步实施、适度超前、经济适用、属地为主的原则，推进地面 “设施网”、低空智能 “信息网”、低空飞行 “航线网”、低空运行 “服务网” 建设。

工作目标：

建成低空基础设施：到 2026 年，建成 10 个中、大型无人机起降场和 200 个以上垂直起降场（点），低空基础设施基本完善。

打造低空飞行试验基地：围绕试验、试飞、检测、验证、适航、评定等功能，打造低空飞行试验基地。

建设低空综合管理服务平台：建设十堰市低空综合管理服务平台（飞行服务站），满足服务 2 - 3 条通用航空短途运输航线、100 条以上无人机航线飞行保障的信息基础设施。

重点任务：

建设 “一主四辅” 通航基础设施：推进武当山机场飞行区改扩建工程，竹山县通用机场二期跑道延长工程，开工建设郧西县通用机场，规划建设竹溪县通用机场、丹江口市通用机场项目。

布局 “2 + 5” 低空产业基地园区：支持张湾区建设鄂西北低空飞行测试基地，茅箭区建设低空经济产学研用创新基地，推进茅箭区低空经济产业一体化项目、张湾区低空经济产业园项目，以及竹山县、郧阳区、郧西县临空产业园项目。

统筹 “10 + N” 飞行节点布局建设：以武当山机场、县市区物流公共配送中心为依托，建设 10 个中、大型无人机起降场，布局建设 200 个以上乡镇（街道）、社区、村级垂直起降场（点）及末端配送基础设施，探索合理使用市政设施、公园、绿地等区域空间，建设无人机地面末端配送标准化设施。

完善 “1 + N” 低空信息基础设施：推进低空飞行通信、导航、监视、预警、气象监测等信息基础设施规划建设，利用武当山机场在建运控中心，建设十堰市低空综合管理服务平台（飞行服务站），支持张湾区建设低空智联网基础设施（空中路网）试点项目，支持湖北箭飞航空等低空经济企业建设内部飞行控制系统。

3. 南京市

发展目标：

建成管理体制顺畅、运行机制高效、基础设施领先、示范效果显著、服务保障有力的低空飞行管理服务体系和低空经济产业体系，成为全国低空经济主要科创策源地。

全市低空经济产业规模超 500 亿元，低空经济领域高新技术企业达 120 家以上，建成 15 个省级以上重点实验室、技术创新中心、工程技术研究中心等创新平台，形成科技特色鲜明、产业规模领先的低空经济产业集群。

充分发挥在宁高校、院所、企业人才资源集聚、科技创新能力突出、产业链条齐全等优势，整合全市软件信息、航空指挥、北斗导航、纤维材料、新能源电池、集成电路等方面资源，建设形成南京市低空经济创新矩阵，实现一批科研成果产业转化。

建成 240 个以上低空航空器起降场（点）及配套的信息化基础设施，建成 3 个以上试飞测试场和操控员培训点，规划建设 1 - 2 个通用机场，开通 120 条以上低空航线，有效满足低空飞行各类需求。

拓展长江南京段低空智联网与无人机巡检、物联等融合应用场景，培育 30 个以上具备示范效应的创新应用场景，支持相关企业开发低空快递物流、旅游观光、航空运动等商业应用场景。

重点任务：

完善低空飞行制度设计：根据国家空域管理相关政策及飞行管理相关规定，研究制定南京市低空飞行管理制度规则，明确各运行主体的空域管理、运行使用的责任权利。

推进空中交通协同管理：落实国家低空空域管理改革要求，建立省、市、区融合的军地民低空空域协同管理机制，统筹管理和利用全市低空空域资源，优化低空飞行活动申报流程和服务保障。

提升飞行管控服务能力：建设全市统一的低空飞行服务中心及面向低空飞行需求的服务平台，为各类飞行活动提供保障服务。

打造低空飞行数据平台：规划建设市级低空飞行数据平台，为各类应用场景提供服务，同时为空域划设、航线划设、飞行仿真、飞行评估等提供动态数据保障。

建设低空地面基础设施：规划建设低空地面基础设施，满足各类低空航空器起降、备降、停放、补能、维保、接驳、试飞等需求。积极推动高淳等通用机场建设，完善浦口、栖霞等通用机场功能。布局一批低空航空器起降场（站）及配套设施。支持各板块根据场景应用需求建设飞行器起降点、航空飞行营地。

六、结论

城市低空经济建设具有广阔的发展前景和巨大的潜力。通过加强顶层设计、培育龙头企业、拓展应用场景、完善保障体系等措施，可以推动城市低空经济的快速发展，为城市经济增长和产业升级注入新的动力。

当前，我国低空经济正处于快速发展的关键时期。从各地的实践来看，苏州通过强化顶层设计、培育龙头企业、拓展低空物流场景等举措，打造了低空经济新高地。平阴县作为小县城，凭借其独特的地理位置和产业优势，成为全国首例低空经济特许经营权出让的地方，为低空经济发展探索了新的模式。

在低空经济建设关键环节方面，时空信息基础设施的建设至关重要。保障高精度定位、低延迟连接、高分辨感知、三维超高精度地图更新，以及传统通信基础设施改造、5G-A 通感一体化和卫星互联网的发展，为低空经济提供了强有力的支持。同时，多领域融合也是低空经济发展的关键，全链条育产业、全领域造场景、全方位强支撑，能够为低空经济发展提供全方位的保障。

工信部在推动低空经济建设方面采取了一系列重要举措，包括加强顶层谋划、开展通用航空器创新应用试点工作、推动信息技术与装备发展融合创新、完善产业法规标准体系等。各地也应因地制宜，打造适合当地的低空经济发展模式，如产业集群模式、创新驱动模式、应用牵引模式和开放协作模式。

以杭州市、十堰市、南京市等城市为例，各地制定了具体的低空经济建设方案。杭州市通过加快补链强链、夯实数实基建、建立制度规范、培育市场需求、开展试点示范等举措，提升产业能级、完善交通网络、提升管理能力、拓展应用场景、打造试点示范。十堰市按照整体规划、分步实施、适度超前、经济适用、属地为主的原则，推进地面 “设施网”、低空智能 “信息网”、低空飞行 “航线网”、低空运行 “服务网” 建设，建成低空基础设施、打造低空飞行试验基地、建设低空综合管理服务平台。南京市通过完善低空飞行制度设计、推进空中交通协同管理、提升飞行管控服务能力、打造低空飞行数据平台、建设低空地面基础设施等重点任务，建成管理体制顺畅、运行机制高效、基础设施领先、示范效果显著、服务保障有力的低空飞行管理服务体系和低空经济产业体系。

总之，城市低空经济建设是一项系统工程，需要政府、企业、科研机构等各方共同努力。